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“省直管县”体制是指: 省、市、县行政管理关系由“省——市——县”三级管理转变为“省——市、省——县”二级管理,对县的管理由现在的“省管市——市领导县”模式变为由省替代市,实行“省直管县”。实行省直管县改革的主要目的就是激发县域经济发展活力,进一步加快县域经济的发展步伐。

体制改革

改革背景

东北试点省直管县

东北试点省直管县

虽然《宪法》规定地方行政区划体系分为省、县、乡三级,而在实际中,在省县之间却存在着一级建制———地区或地级市,并逐渐形成了市管县的格局。市管县体制的发展延续有着非常复杂的原因,但随着市场经济特别是区域经济的发展、行政治理环境和手段的变化,因层级过多而导致的问题日益显现。
首先是影响行政管理高效运转。实行市管县体制后,地区一级政权由过去的虚设变为实置,从而在省与县之间多出一个环节。凡是县向省请示的工作,无论是政策性的,还是业务性的,可以直接与省沟通的,要通过市里的审查和推荐,形成“效率漏斗”,大大降低了行政效率。有些中央和省都已完全下放的审批权限却被市里截留,处在经济建设第一线的县域权力渐小,责任重大,责权利不对等。
市县争利严重,影响县域经济发展是第二个问题。市管县后,县要接受市的领导。但市和县始终都分别是各自区域利益的主体代表,承担着不同的责任,享受着各自的经济利益。从各地情况来看,在工作上市把县当作自己的附属行政单位,要求县的经济发展从属于市区经济发展的需要,从而引发两个利益主体的冲突。市里在财税分成、基建投资、项目上马等方面优先考虑市区。“市压县、市刮县、市吃县”的问题的确存在,有些市、县争利中,市不惜运用行政手段强行解决,县只能服从。
由于市区经济控制力小,不足以带动县域经济的发展。有一些地级市经济实力偏小,在这种情况下,市比较多地只顾自己的发展,把资源、要素和精力比较多地放在发展市区经济上,甚至从下面“抽血”,从而无力扶持县域经济发展,更无力顾及到大部分农村的发展,使得区域经济发展失衡,“三农”问题难以解决。

改革步骤

第一个步骤是各省的强县扩权的改革试点,即省主要对试点县的财政进行直管,直管主要干部,并适当下放经济管理权,但仍维持市对县的行政领导地位。
第二个步骤应当是市和县分治,相互不再是上下级关系,统一由省直管,重新定位市和县的功能,市的职能要有增有减,县的职能要合理扩充。
第三个步骤是市的改革,扩大市辖区范围,临近镇乡或县可改为市辖区,合理调整精简机构和人员,这方面有北京、上海、广东的改革经验。总的方向应当是,撤销传统意义上管县的地级市,市县分置,省直管县。

改革类型

改革的类型可能有三种:
一、是在形成区域经济中心和积极构建区域经济中心的发达地区,如北京、上海、天津、重庆等直辖市和广州、深圳、南京、武汉、青岛、大连、宁波等副省级城市,可重点加大推进“撤县建区”的力度。特别发达和比较发达的地级市也可扩大管辖范围,改近郊部分乡镇或县为市辖区,为市的发展留下空间。
二、是在西部面积比较大的欠发达地区,如青海、新疆、西藏、内蒙等省区,在区划没有调整的情况下,仍维持行政管理格局,但可向县级单位下放一些权力。
三、是在上述两种情况外的大部分区域特别是经济比较发达的区域,积极探索省管县的改革,条件成熟时实行省直管县。

省直管现状

海南省:儋州市、五指山市、 文昌市、琼海市、万宁市、东方市、 定安县、屯昌县、澄迈县、临高县、琼中黎族苗族自治县、保亭黎族苗族自治县、白沙黎族自治县、昌江黎族自治县、乐东黎族自治县、陵水黎族自治县
新疆自治区:石河子市(与兵团第八师师部合一)、阿拉尔市(归兵团第一师管辖)、铁门关市(归兵团第二师管辖)、图木舒克市(归兵团第三师管辖)、五家渠市(与兵团第六师师部合一)、北屯市(新疆生产建设兵团第十师师部)
广东省:顺德区(佛山市)
湖北省:仙桃市、潜江市、天门市、神农架林区
河南省:济源市、巩义市、兰考县、汝州市、滑县、长垣县、邓州市、永城市、固始县、潢川县、鹿邑县、新蔡县、夏邑县
安徽省:广德县、宿松县
黑龙江省:抚远县、绥芬河市
吉林省:梅河口市、公主岭市
辽宁省:昌图县、绥中县
黑龙江省:抚远县、绥芬河市
江苏省:昆山市、泰兴市、沭阳县
10.河北省:定州市、辛集市
11.贵州省:仁怀市、威宁县、福泉市、镇远县、黎平县

可行性

市场经济打破了传统体制下的政府管理模式,资源配置由政府主导型转向市场主导型,政府大量的微观经济管理职能转向宏观调控。这从根本上减轻了各级政府的工作量,尤其是中央和省级政府,这就为省直管县提供了可能。
技术进步和基础设施的改善创造了工具上的条件。随着电话、电视的普及,特别是计算机、远程通讯等现代技术手段的运用及提高,政府间传递信息的流程明显缩短,信息的时效性和准确性大大增强。铁路、高速公路、国道、省道等基础设施的改善、现代交通工具的发达,使得省与县之间的空间距离变得越来越短。
公共管理创新需要政府扁平化改革。从国外政府管理创新的经验来看,政府逐渐扁平化管理也是大势所趋,最终有利于减少行政成本和提高行政工作效率,美国管理专家还提出了“用企业精神改造政府”的重要观点。
省直管县更是壮大县域经济要有新举措的需要。十六大首次提出发展壮大县域经济的思想后,国家和省级政府将统一制定大的经济政策、社会政策,市一级只能发挥中间传递作用,市级指导县级发展经济的可能性越来越小。而且,市同县在发展问题上具有很多同构性。
现行架构

现行架构

中国从1992年始,在中央政府的支持下,浙江、河北、江苏河南安徽广东湖北江西、吉林等省份陆续推行了以“强县扩权”为主要内容的改革试点,对经济发展较快的县市进行了扩权,把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县。海南省出于土地面积和人口较少的因素,已经实行了“县市分治”,市只管理城市本身,县则由省直接管理。
资料显示,全国实行财政“省直管县”的有河北、山西、海南、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南等18个省份,加上北京、上海、天津、重庆四个直辖市,共有22个地区实行了财政体制上的“省直管县”。
但是,省直管县有可能拆散整个市域的完整统一经济体,对发展很不利,所以这是行政直管没有铺开的重要原因。比如唐山地区各个县市区经济联系紧密,唐山地区作为一个统一经济体正在高速蓬勃发展,如果省管县恐怕会有较大负面影响。

指导文件

2005年6月,温家宝总理在全国农村税费改革试点工作会议上指出:“要改革县乡财政的管理方式,具备条件的地方,可以推进‘省管县’的改革试点。” 党的十六届五中全会提出要优化组织结构、减少行政层级,条件成熟的地区可以实行省直管县的财政体制。
《国家第十一个五年经济社会发展规划》提出要“理顺省级以下财政管理体制,有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制。”
《国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中也提到“有条件的地方可加快推进‘省直管县’财政管理体制改革”。
2009年2月《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》公布,文件提出要推进省直接管理县(市)财政体制改革,将粮食、油料、棉花和生猪生产大县全部纳入改革范围。

所需条件

一、是省级财政的宏观调控能力。即省级财政有一定的财力来解决县级财政困难或支持县域经济的发展,否则,只是管理形式上的“换汤不换药”,且将付出“管理失效”成本。
二、是县级经济的自身发展能力。省管县后,县作为一个相对独立的经济区域赋予了更大的发展自主权,但自主权并不代表发展能力。自主权的扩大并不意味着发展能力的增强。如果一个县(市)在扩权之后.经济仍然不能得以发展,省管县的改革成效难以显现,那就失去了省直管县的意义。
三、是有相应配套的行政区划改革。
四、是同一区域内的市和县、县和县之间能够建立相应的发展协调机制。
五、是广泛的改革共识。府际关系的改革涉及到机构改革、人员调整、职能转变和权力下放等等,没有广泛的改革共识,省直管县改革无从谈起。
六、是客观的技术条件。省直管县改革意味着“少层级、大幅度”的管理模式,管理层级减少管理幅度的增大,都对省级政府行政能力提出更高要求,没有发达的信息技术和便捷的交通设施反而难以保证上下级管理信息的畅通。所以,实行省直管县的省必须要求在电子政务、信息化水平发展到一定程度,同时省辖区交通设施也满足必须的条件才可。

省份模式

浙江模式

概况
财政省管县体制:1953 年,根据中央取消大区一级财政,增设市(县)一级财政的决定,浙江省普遍建立了市、县级财政。市一级财政与县级财政一样,在财政体制上与省级财政发生关系。从这一年开始至今,浙江省一直实行省管县财政体制。
经济强县扩权改革
⑴ 1992年,省政府办公厅出台了扩大萧山、余杭、鄞县慈溪等13个县(市)部分经济管理权限的政策。主要内容有扩大基本建设和技术改造项目审批权、扩大外商投资项目审批权、简化相应的审批手续等4项(浙政发[1992]169号)。
⑵ 1997年,省政府研究决定,同意萧山、余杭试行享受市地一级部分经济管理权限,主要内容有基本建设和技术改造项目审批管理权限、对外经贸审批管理权限、金融审批管理权限、计划管理权限、土地管理权限等11项(浙政发[1997]53号)。同年,省政府又授予萧山、余杭两市市地一级出国(境)审批管理权限(浙政办发[1997]179号)。
⑶ 2002年,省委、省政府实行新一轮的强县扩权政策,按照“能放都放”的总体原则,将313项原属地级市的经济管理权限下放给17个县(市)和萧山、余杭、鄞州3个区,主要涵盖计划、经贸、外经贸、国土资源、交通、建设等12大类(浙委办[2002]40号)。次年,省政府在下发的《关于进一步深化省级行政审批制度改革实施意见》中提出,“浙委办[2002]40号文件明确已经下放到17个扩权县(市、区)的审批权限,要进一步下放到所有县(市、区)”(浙政发[2003]35号)。
⑷ 2006年,省委、省政府确定将义乌市作为进一步扩大县级政府经济社会管理权限的改革试点。改革试点以扩大县级政府经济社会管理权限为重点,除规划管理、重要资源配置、重大社会事务管理等经济社会管理事项外,赋予义乌市与设区市同等的经济社会管理权限,并相应调整和完善有关管理体制和机构设置(浙委办〔2006〕114号)。
体制核心
浙江省直管县体制核心是三个方面:首先是财政意义上的省直管县体制;其次是县(市)委书记、县(市)长由省里直管的干部管理制度;再次是四轮“强县扩权”所赋予县的社会经济管理权限。

湖北模式

省直管县改革漫画

省直管县改革漫画

2003年6月,湖北省委下发了《关于扩大部分县(市)经济和社会发展管理权限的通知》,将原属于地级市的239项权限,下放至大冶汉川等20个县(市)。
2004年4月,湖北省委、省政府决定在全省实行省管县(市)的财政管理体制。根据民族自治的有关法律,除恩施自治州所属的8个县(市) 继续由恩施自治州管理外,其他52个县(市)全部实行了省直接管理的财政体制。
2007年初,在湖北省召开的全省县域经济工作会议上,湖北省省长罗清泉宣布:除恩施自治州和市辖区外,赋予全省所有县(市)政府享受地市级经济社会管理权限。
湖北省省管县改革的亮点在于其转移支付制度创新。根据所依据的政策、测算时所考虑的因素以及政策目标和资金功能的不同,将省对县(市)的一般性转移支付分为均衡性(一般)转移支付、激励性(一般)转移支付和政策性(一般)转移支付三种形式。激励性(一般)转移支付主要是在保持已形成各县(市)财力基数的一般性转移支付资金存量不变的基础上,将一般性转移支付资金增量中的一部分作为激励性(一般)转移支付,促进各县(市)努力做大财政“蛋糕”和做小财政供养系数。

安徽模式

2007年,《安徽省人民政府关于在宁国等12个县(市)开展扩大经济社会管理权限试点工作的通知》决定,在宁国等12个县(市)开展扩大经济社会管理权限试点工作,试点县享有省辖市部分经济社会管理权限。主要包括计划管理、经费安排、税务办理、项目申报、用地报批、证照发放、价格管理、统计报送、政策享有、信息获得等方面(皖政〔2006〕126号)。
安徽省改革的特点在于试点县实行考核淘汰制。12个试点县(市)并不是固定的,放权的同时,省政府还将对试点(市)县实行动态管理,由省加快县域经济发展领导小组每两年考核一次,按照有进有出、两年滚动的原则,对达不到要求的县(市)将予以淘汰,达到要求的县(市)可以进入。

存在问题

第一,省级政府经济社会管理权限下放不够。省直部门将原来属于市里的管理权限下放到县,但自身管理权限尚未下放。
第二,工作程序尚待进一步规范。省、市、县三级政府运行方式、工作方法、规章制度等还不能完全适应新的管理体制。如试点县有的项目仍要通过市再上报审批,一些市直部门认为试点县应由省直管,有时不
漫画

漫画

愿再为县里服务;有的权限虽下放到县里,资金分配等还是按原程序运作。
第三,管理体制有待理顺。扩权试点后,试点县与地级市既存在领导与被领导的关系,又存在着协商、合作与竞争发展的关系,市县关系如何处理面临新的考验。
第四,省直部门人手紧张。实行“省直管县”体制后,如:安徽省直部门由面对十几个市开展工作,变为面对70多个市县,增加了不少工作量,但干部还是原来几个人,人员编制紧张。
由此可见,省直管县虽然在试点省取得了很好的成效,中央也支持省直管县在具备条件的省份广泛推行。但是也要注意解决改革过程中出现的问题,以便加速地方经济尤其是县域经济的发展。
总结:最近,“强县扩权”这一词语频繁出现在一些省份的“十一五”规划或政府工作报告中,形成了一股值得关注的地方政改新潮。许多省份都进行了试点改革,成效还不错,得到广大群众及基层政府的认同,正在广泛的推行。这项改革得到广泛推广的可行性条件有多个方面,这些都是省直管县得以实行的保障和动力。但是在改革的过程中也会出现一些问题,只有处理好这些问题,这项改革才能达到理想目的。